Кто оказывает муниципальные услуги. Как получить муниципальные услуги в образовании

В связи с новизной понятия ещё не существует официально принятой классификации государственных и муниципальных услуг, а имеются лишь различные авторские подходы. Так согласно классификации, пред-ложенной профессором Ю.А. Тихомировым, 64 государственные услуги подразделяются на публичные и административные.
Услуги, направленные на внешних (по отношению к государству) клиентов, называются государственными публичными услугами. Публичные услуги могут носить принудительный характер, налагая обязанность физических или юридических лиц вступить во взаимодействие по опреде-
ленному поводу с государственным органом для того, чтобы избежать санкций или иных негативных последствий.
Если государственные услуги направлены на другие государственные и муниципальные органы, то они считаются государственными адми-нистративными услугами. К ним относится подготовка документов для государственных органов, согласование, представительство.
В этой связи выделим отличительные признаки государственной административной услуги: 1) индивидуальность предоставления; 2) обращение (в связи с реализацией прав и обязанностей) пользователей государственных услуг в государственный орган; 3) предоставление услуги непосредственно в государственном органе; 4) осуществление услуги в силу объективных социально-экономических причин не может быть передано коммерческим или некоммерческим организациям и их объединениям.
Можно дать следующую классификацию государственных услуг:
По наличию промежуточного результата: 1) государственная услуга простая - подразумевает однократное обращение в исполнительный орган государственной власти с получением конечного результата; 2) государственная услуга сложная - подразумевает множественное обращение в исполнительный орган (органы) государственной власти с получением промежуточных результатов имеющих самостоятельную ценность.
По содержанию результата: 1) информационно-
консультационные; 2) коммуникационные; 3) финансовые; 4) пре-доставление правообеспечивающих документов.
По условиям оказания: 1) программные; 2) нормативно-правовые.
По потребителям: 1) для граждан; 2) для предпринимателей (юридические и физические лица).
Вместе с тем следует различать элементарные государственные услуги и композитные (межведомственные) государственные услуги:
элементарные государственные услуги - услуги, запрошенные гражданами, бизнесом или другими ведомствами, которые реализуются и оказываются в рамках взаимодействия с одним ведомством. Примерами таких услуг являются, например, выдача сви-детельства о рождении или общегражданского паспорта.
композитные (межведомственные) государственные услуги - услуги, которые состоят из нескольких элементарных услуг (то есть оказывается различными ведомствами).
Как отмечает Экс-заместитель Председателя Правительства РФ С.И. Нарышкин, в условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг, согласно сложившейся практики государст-венный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услу-ги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, напри-мер, экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д. В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.
Первая подразумевает услугу, установленную в нормативно- правовом акте, но не осуществляемую в реальной практике деятельности органов исполнительной власти, вторая же - услугу, частные издержки от введения которой для хозяйствующего субъекта, подпадающего под её действие, превышают его частные выгоды и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.
Профессор кафедры судебной власти и организации правосудия Высшей школы экономики (ГУ-ВШЭ) А.В. Нестеров отмечает, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей
нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы.
Существует ещё одно понятие лишних, т.е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рен- тоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существование данного класса услуг является инерция, и возможно, определенные социальные причины. В третьем слу-чае, когда для одной услуги не находится услугодателя, или одну услугу оказывают два услугодателя, причиной является исторически сложившаяся ситуация, либо переходный период. Естественно, общество и государство заинтересованы в том, чтобы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных, либо полным их исключением.
Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т.к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точ-кой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна
быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен ещё куда-то обращаться для получения данной услуги (например, идти фотографироваться, получать справки) .
По нашему мнению весьма важно выделить еще такой признак услуг, как доступность, то есть возможность гражданами беспрепятственно получить ту или иную услугу. Наличие услуги является необходимым, но не достаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или связанные с удаленностью продуцента), либо эти барьеры носят другой дискриминационный характер, то фактически услуга становится доступной только определенному кругу лиц. В связи с этим выделяются: 1) доступные услуги (приемлемы для всех граждан); 2) малодоступные услуги (приемлемы для определенных категорий лиц).
При этом можно говорить о доступности: физической (физическая возможность для разных категорий граждан, в том числе инвалидов, получить услугу, которая определяется наличие лифтов, пандусов и пр.); временной (определяется удобством для потребителя режима работы органа, оказывающего услугу); территориальной (транспортная и пешеходная доступность); информационной (достаточность и удобство получения информации об услуге, способах и условиях её получения степень информированности потребителя о характере услуги и возможности её получения); финансовой (объём финансовые расходы, связанные с получением услуги стоимость самой услуги и предваряющих её действий).
Государственные услуги должны обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям (отсутствие дискриминации), а технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обес-
печивать отсутствие очередей). Исключением может быть лишь определенный круг лиц, отмеченный в законодательстве.
В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные. В случае вынужденного обращения услуга должна оказываться только на бесплатной основе, за исключением услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина.
Подчеркнём, что в идеале ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более о плате за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить своё право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы. Но, к сожалению, на сегодня государство не предоставляет такую возможность и за оказание услуг предусмотрена плата. Во многих случаях эта плата устанавливается руководителями ведомств без каких-либо обоснований и оснований. Имеются примеры того, что плата за одни и те же услуги в соседних регионах различается в несколько раз. Поэтому в ближайшее время предстоит провести анализ и ревизию всех платных государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, а также их подведомственными учреждениями и предприятиями.
Следующим шагом должна стать подготовка мер по сокращению этих платежей, а в тех случаях, когда они действительно необходимы, определение порядка установления платы. Это будет способствовать уменьшению административных издержек граждан и бизнеса, а также ликвидации «серых» и «черных» рынков посреднических услуг, снижению уровню коррупции.
Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть.
Даже если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета, либо страховой компании, либо спонсорской помощи.
Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услуго- получателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.
В этой связи можно рассмотреть еще три класса услуг по закону, образованных пересечением категорий государственных, публичных и общественных услуг. Профессор МГУ им. М.В. Ломоносова А.Е. Шаститко отмечает, что пересечение государственных и публичных услуг возможно при оказании уполномоченным по закону услугодателем платных услуг по реализации законных интересов услугополучателей, если для их оказания требуются государственные ресурсы. Пересечение государственных и общественных услуг образует категорию социальных услуг, которые оказываются за государственный счет. Пересечение общественных и публичных услуг создает категорию услуг, которые реализуют общественно значимые законные интересы услугополучателей. Общественно значимые услуги связаны с положительными эффектами для всего общества 68.
Вместе с тем, с учетом принимаемых и разрабатываемых админист-ративных регламентов, а также стандартов качества и комфортности оказания государственных услуг, целесообразно разделить государственные услуги на регламентированные (подразумевающие наличие административного регламента) и нерегламентированные; стандартизированные (подразумевающие наличие стандарта качества и комфортности оказания госу-дарственных услуг) и нестандартизированные.
68 Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7. - С. 150-155.
На основе вышесказанного нами предлагается обобщенная классификация государственных и муниципальных услуг (Таблица 3.2.1).
Таблица 3.2.1 - Обобщенная классификация услуг Критерий Вид услуги 1. По сфере оказания Публичные
Социальные (общественные)
Административные 2. По наличию проме-жуточного результата Простые
Сложные 3. По содержанию результата Информационно-консультационные
Коммуникационные
Финансовые
Предоставление правообеспечивающих документов 4. По условиям оказания Программные
Нормативно-правовые 5. По взаимодействию с ведомствами Элементарные
Композитные (межведомственные) 6. По основанию оказания Платные
Бесплатные 7. По практике применения Избыточные
Фиктивные
Навязанные 8. По целям
услугополучателей Реализующие конституционные права граждан
Обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей
Реализующие законные интересы услугополучателей 9. По причине обращения Вынужденные
Добровольные 10. По доступности Доступные
Малодоступные 11. По количеству услугополучателей Массовые
Индивидуальные 12. По наличию стандартов Стандартизированные
Не стандартизированные 13. По наличию регламентов Регламентированные
Нерегламентированные

Общая характеристика муниципальных услуг

Муниципальная деятельность реализуется благодаря системе муниципальных ус­луг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни. Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей состав­ной частью муниципального управления. Поэтому вопрос о муниципальных ус­лугах является ключевым к пониманию всех социально-экономических процес­сов, происходящих на местном уровне.

Муниципальная услуга является базовым элементом, клеточкой всей муници­пальной деятельности, основой экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Прежде чем характеризовать систему муниципальных услуг, необходимо рас­смотреть особенности услуги как продукта человеческой деятельности. Свои по­требности человек удовлетворяет с помощью материальных благ и услуг. Мате­риальные блага - это вещи, предметы, которые можно потрогать, подержать в руках: жилище, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства, телевизор и т. д. В давние времена, при натуральном хозяйстве, основную часть материальных благ люди производили для себя сами: выращивали хлеб, ткали ткани, шили одежду, изготавливали орудия производства и т. п. В современном обществе подавляю­щая часть материальных благ имеет форму товара, который человек приобретает в магазине, на рынке или в другом месте. Другая часть человеческих потребностей удовлетворяется с помощью услуг, не имеющих материальной формы. Основные различия между материальными благами и услугами представлены в табл. 3.3.1.

Несмотря на эти различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и на оказание услуг тратится человеческий труд, который должен быть оплачен.

Часть услуг человек оказывает себе сам или члены семьи оказывают их друг другу в рамках домохозяйства. Например, женщина в доме готовит пищу на всю семью. Но вы можете сходить в ресторан, работники которого окажут вам услугу по приготовлению пищи, а потом вымоют использованную вами посуду. Здесь услуга сопровождает материальный продукт (продукты питания), следует за ним.

Следование за продуктом, одновременное предоставление товара и сопутствую­щих ему услуг - достаточно распространенное явление. Вы можете сами отре­монтировать свою квартиру, а можете пригласить профессионалов-ремонтников, можете сами починить телевизор, купив необходимые для этого детали, а може­те вызвать мастера, который продаст вам эти детали и произведет ремонт, и т. д. По мере развития цивилизации и углубления разделения труда все меньшую долю услуг человек оказывает себе сам или в пределах домохозяйства и все чаще пользуется услугами со стороны. Отсюда можно сделать вывод, что потребности людей в услугах будут постоянно возрастать.

Таблица 3.3.1 Различия между материальными благами и услугами

Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные и дру­гие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать там, где живут и работают. Именно их мы будем называть «муниципальными».

Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставля­ются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которыми органы местного самоуправления несут ту или иную ответственность.

Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собствен­ности организации, оказывающей услугу, а местный характер услуги, определяе­мый местом проживания человека. К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории посе­ления), бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуго- вых и других услуг. К муниципальным услугам следует относить и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее экологического и санитарного благополучия и т. д. Даже то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципаль­ного образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуа­ции в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг. По отношению к функции оказания муниципальных услуг населению все осталь­ные функции местного самоуправления производны.

Использование термина «муниципальные» услуги не означает, что услуги дол­жны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за то, чтобы люди имели возможность получать на территории муниципального обра­зования все необходимые им муниципальные услуги. Перечень основных муници­пальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в законодательстве о местном самоуправлении в качестве его предметов ведения или вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являют­ся как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населе­ния. Школе или больнице нужны тепло, вода, электричество, вывоз мусора, услу­ги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т. д.

Специфические свойства муниципальных услуг:

♦ необходимость бесперебойного (для многих услуг - круглосуточного) ока­зания услуг;

♦ необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с це­лью максимального приближения к месту проживания человека (для круп­ных городов это весьма сложная задача);

♦ увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения их полезности для каждого (свойство «отсутствия соперничества»);

♦ практическая невозможность ограничения доступа потребителей к неко­торым муниципальным услугам;

♦ местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (во­доснабжение, электроснабжение и т. п.) - такие услуги должны быть пред­метом особой заботы органов местного самоуправления.

Классификация и система оплаты муниципальных услуг

Долгие годы в советское время, а порой и сейчас в сознании многих людей сохраня­ется представление о бесплатности или низкой стоимости услуг в сравнении с мате­риальными продуктами. Это ошибочное представление. В оказании услуг принима­ют участие работники, получающие за свой труд соответствующее вознаграждение. Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов, энергоре­сурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т. п., приобрете­ние и содержание которых также требуют определенных затрат. Поэтому необходи­мо не просто платить за каждую услугу, а платить столько, чтобы поставщик услуги мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в усло­виях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.

Объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления для организации предоставления муниципальных услуг, зависит от того, кто кон­кретно будет платить за них: потребитель услуги, местный бюджет или оба они в какой-то пропорции. Самому исполнителю услуги это в принципе безразлично. При прочих равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимуще­ства оплаты услуги ее потребителем:

♦ обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услу­ги потребителем;

♦ появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;

♦ стимулируется качественная работа исполнителя услуг.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает

и исполнителя, и потребителя услуги, а также всегда ведет к некачественной ра­боте и расточительному использованию ресурсов.

Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию (рис. 3.3.1).

Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носят ин­дивидуальный характер, т. е. они связаны с конкретными исполнителями и по­требителями. В этом случае и качество услуги может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относятся большинство бытовых и торговых услуг, такси и т.

П. Эти услуги должны оплачиваться потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.

Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление но­сят общественный характер. Потребление услуги не связано по времени ни с ее производством, ни с оплатой, а ее объем и качество не поддаются непосредственно­му измерению потребителем. К общественным услугам могут быть отнесено бла­гоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест общего пользо­вания, охрана общественного порядка, пожарная безопасность, содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.

Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления, в основном являются социально значимыми, их предоставление каж­дому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам относятся

охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры и гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его матери­ального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребле­ние данных услуг, поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетно­го финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для различных групп населения.

Бюджетными называются такие муниципальные услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные ус­луги и большинство социально значимых услуг. В отдельных случаях бюджетными могут быть и некоторые частные услуги. Например, в ряде городов установлены льготы на услуги парикмахерских и бань для отдельных социальных групп. В этом случае бюджет должен компенсировать производителю услуги потери его доходов.

Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме тарифа и бюджетного финансирования) могут исполь­зоваться различные системы страхования, например медицинское страхование или страхование имущества от пожара.

Органы местного самоуправления должны держать под непосредственным уп­равлением или контролем услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на эти услуги должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Так, муниципалитеты многих крупных за­рубежных городов сознательно финансируют потребление некоторых услуг, ко­торые могли бы быть оплачены потребителем, например, услуги общественного городского транспорта, снижением цен на которые (наряду с высокими тарифа­ми за парковку автомобилей) муниципальные власти борются с переполнением центров городов индивидуальным автотранспортом.

Измерители объема и результативности муниципальных услуг

Необходимость экономии бюджетных средств на оказание муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема оказанной услуги. Проблема не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды, использования телефона при повре­менной оплате и т. п. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибе­гать к косвенным, в качестве которых могут использоваться:

♦ с человека (вода при отсутствии приборов учета воды);

♦ с установки (радиоточка, телефон при отсутствии повременной оплаты);

♦ за вход (городской транспорт, музей);

♦ с квадратного метра жилой площади (теплоэнергия при отсутствии счетчи­ка, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Например, возможно услуги по вывозу бытовых отхо­дов или пользованию лифтом исчислять с человека. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику услуги, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг.

Важна также проблема распределения оплаты муниципальных услуг между раз­личными категориями потребителей. Здесь можно использовать два принципа:

1) принцип равенства - оплата производится по единому для всех тарифу, пропорционально потребленному ресурсу, либо по косвенному измерителю;

2) принцип справедливости - размер тарифа изменяется в зависимости от платежеспособности потребителей. Потребители с низким доходом платят меньше за единицу услуги. Для отдельных категорий граждан пользование той или иной муниципальной услугой может быть вообще бесплатным, хотя это и увеличивает нагрузку на других потребителей.

Не менее важной проблемой является оценка эффективности, результативно­сти оказания отдельных муниципальных услуг. При ограниченности финан­совых средств муниципальной власти постоянно приходится решать проблему, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказывать­ся. Результативность муниципальных услуг определяется с помощью показате­лей, характеризующих степень удовлетворения тех или иных потребностей на­селения или потери от отсутствия данной услуги. Самым важным индикатором такого рода служит увеличение или уменьшение количества обращений и жалоб населения на качество услуг. Для отдельных видов услуг могут использоваться частные показатели результативности: время ожидания городского транспорта на остановке, периодичность вывоза бытовых отходов, температура в квартирах в ото­пительный период, расчетное время на устранение аварии в эксплуатации жи­лищного фонда, состояние городских дорог, время от вызова скорой помощи до момента ее прибытия и т. д. Эти показатели могут рассматриваться как му­ниципальные социальные стандарты. Органы местного самоуправления должны уметь оценивать результативность каждой услуги, соизмерять полученный ре­зультат с затратами на его достижение (т. е. оценивать эффективность оказа­ния услуги) и на основе такого сопоставления производить выбор приоритетов.

Роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг

Непосредственную работу по оказанию муниципальных услуг населению могут проводить предприятия и организации всех форм собственности и организаци­онно-правовых форм, а также индивидуальные предприниматели. Для предо­ставления важнейших услуг, контроль над которыми местная власть не может выпу­стить из рук, администрация муниципального образования имеет право создавать муниципальные предприятия и учреждения. Одновременно муниципальная власть должна создавать частному бизнесу благоприятные условия для оказания муни­ципальных услуг. Подробнее эти вопросы будут рассмотрены в главе 6.

Таким образом, роль органов местного самоуправления в оказании огромного спектра многообразных муниципальных услуг может быть различной:

1) за одну группу муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность, обязаны обеспечить их предоставление населению и финансировать их из местных бюджетов (содержание дорог, благоустройство территории, содержание школьных зданий, содержание мест захоронения и т. п.);

2) за другую группу муниципальных услуг основную ответственность и финан­совую нагрузку несут органы государственной власти, а органы местного са­моуправления содействуют в их оказании и могут участвовать в финансиро­вании расходов (охрана общественного порядка, пожарная безопасность, со­циальная поддержка отдельных групп населения и т. п.);

3) по третьей группе муниципальных услуг органы местного самоуправления несут полную ответственность за их предоставление, хотя финансируют ча­стично, в доле с населением и государством (льготные категории граждан). К этой группе относятся жилищно-коммунальные услуги, городской транс­порт, детские дошкольные учреждения, здравоохранение, культура и т. п.;

4) четвертую группу муниципальных услуг (частные услуги) полностью фи­нансируют их потребители, а органы местного самоуправления лишь созда­ют условия для возможности оказания этих услуг путем правового регули­рования, сдачи в аренду помещений, предоставления земельных участков и т. д. (например, торговля, бытовое обслуживание, гостиницы).

Управление процессом оказания муниципальных услуг, выбор наиболее эф­фективных измерителей и способов оплаты, сочетания личного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах муниципальной деятельности, сочета­ния муниципального и частного секторов экономики при оказании муниципальных услуг является одним из ключевых моментов искусства муниципальной политики.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем различия между материальным продуктом и услугой?

2. Каково определение «муниципальных» услуг?

3. Какое значение имеют муниципальные услуги для повышения качества жиз­ни населения?

4. Каковы основные особенности муниципальных услуг?

5. Как можно классифицировать муниципальные услуги?

6. Каковы способы измерения объема муниципальных услуг?

7. Какова роль органов местного самоуправления в оказании муниципальных услуг?

Кандидат политических наук, доцент

ЧГУ имени Петра Могилы

Преподаватель

Евтушенко Александр Никифорович, доктор политических наук, профессор, Институт государственного управления, Черноморский государственный университет имени Петра Могилы

Аннотация:

Современное развитие услуг, предоставляемых муниципальными образованиями потребителям, носит объективный характер и определяется рядом факторов. Во-первых, развитие услуг превратилось в объективную потребность не только граждан (потребителей), но и производителей, которые создают условия для получения большей части уже известных видов услуг, способствующих экономии времени и средств, создают комфорт и предоставляют гарантии качества потребляемой продукции. Во-вторых, развитие научно-технического прогресса формирует новые предпосылки для дальнейшего расширения услуг, возникает необходимость развития сферы обслуживания и на ряду с этим обеспечивается развитие услуг.

The modern development of the services provided by municipalities to consumers, is objective in nature and depends on several factors. Firstly, the development of services has turned into an objective need for not only citizens, but also of consumers and producers, who prefer those that create the conditions for the majority of the known types of services that contribute to saving time and money, create comfort and provide a guarantee of consumption product quality . Secondly, the increase in scientific and technological progress creates new conditions for further expansion of the services generated by the need to develop services and along with that provided services development.

Ключевые слова:

материальные блага; услуга; государственные; муниципальные; общественные; управленческие; социальные услуги; муниципальные услуги; публичные услуги; виды услуг.

material goods; service; state; municipal; public; administrative; social services; municipal services; public services; services.

УДК 342.1

Одной из трех основных функций местного самоуправления (защита от давления центральной власти; обеспечение участия граждан в принятии управленческих решений; эффективного и качественного обеспечения населения услугами) является производство муниципальных услуг высокого качества, которые выступают основным продуктом деятельности муниципального образования.

Муниципальные услуги не только дают возможность должным образом удовлетворить потребности населения, они являются продуктом деятельности муниципальных образований, а их эффективное предоставление формирует и определяет основную миссию муниципального образования как организации.

В современных условиях в Украине происходит изменение роли органов местного самоуправления (далее - ОМС) в направлении более широкого удовлетворения потребностей населения в качественных и доступных муниципальных услугах. Однако на законодательном уровне вопрос о распределении услуг, которые должны предоставлять ОМС, а именно, их разделение на обязательные и необязательные, платные и бесплатные до сих пор не урегулирован. Кроме того, сегодня отсутствует единая система сертификации и стандартизации существующих муниципальных услуг.

Целью статьи является установление особенностей понятия «муниципальные услуги», определение их классификации, и основных проблем в сфере предоставления таких услуг.

Прежде чем охарактеризовать систему муниципальных услуг, стоит проанализировать особенности услуг, как продукта человеческой деятельности, поскольку, человек удовлетворяет свои потребности с помощью материальных благ и получения соответствующих услуг.

Материальные блага - это вещи, предметы, которые можно увидеть и почувствовать на ощупь, подержать в руках: жилье, мебель, продукты питания, одежда, обувь, лекарства и т.д. Во времена натурального хозяйства основная часть материальных благ производилась людьми самостоятельно: выращивание хлеба, ткачество, шитье, изготовление средств производства и т. п. Современное общество большую часть материальных благ производит и формирует в виде товара, потом человек получает их на рынке, в магазине и т.д. Остальную часть человеческих потребностей удовлетворяют с помощью услуг («действий, приносящих пользу, помощь» ), в которых отсутствует материальная форма. Основная разница между материальными благами и услугами представлена в табл. 1.

Таблица 1. Разница между материальными благами и услугами

Материальные блага (продукт)	Услуги
Осязаемость	Неосязаемость
Существуют отдельно от производителя	Неотделимы от производителя
Качество можно измерить с помощью определенных параметров (характеристик)	Качество колеблется в широких пределах в зависимости от производителя, места и времени предоставления (изменчивость качества). Измерение качества ряда услуг затруднено
Подлежат сохранению в течение определенного времени	Не могут быть сохранены
Могут перемещаться на значительные расстояния	Место производства и потребления услуги совпадают

Однако, несмотря на различия, очевидно, что и на производство материальных благ, и на предоставление услуг расходуется человеческий труд. Хотя часть услуг человек предоставляет себе сам, или ему их предоставляют члены семьи в пределах домохозяйства. Например, женщина готовит еду для всей семьи, стирает белье и т.д.

С развитием цивилизации людям нужно все больше и больше услуг. В то же время не все услуги, которые нужны человеку, связаны с местом его обитания (например, туристические, курортные, банковские и другие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди получают именно там, где живут и работают, поэтому эти услуги мы будем называть «муниципальными».

Услуга - это вид полезной деятельности, которая не ставит целью изготовления и создания материальных ценностей или самостоятельных видов продукта. В соответствии с положениями ГОСТа 30335-95 / ГОСТ 506-46-94 «Услуги населению. Термины и определения» и международным стандартом ИСО 9004-2 под понятием «услуга» понимают «результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя (заказчика), а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребностей заказчика» . Это результат одного или нескольких процессов, выполненных субъектом местного самоуправления. Дефиницию «услуга» обычно используют для обозначения нематериальной продукции. В кратком словаре маркетинга указано, что услуга это «любое мероприятие или выгода, которые одна сторона может предложить другой и, которые в основном не ощутимы, и не приводят к завладению чем-либо» . В частности, в ISO 9001 упоминается «продукция», под которой понимают как продукцию в целом, так и услуги, которые предоставляются субъектами местного самоуправления. Обычно, когда говорят об услуге, то имеют в виду ее нематериальный характер, однако услуга может иметь и некоторые материальные составляющие (например, консультационные брошюры, контейнеры для отходов, приюты и т.д.) .

Под понятием «услуга» понимают совершение уполномоченным субъектом действий для удовлетворения потребностей и прав других лиц, или все, что приносит пользу другому лицу . Поэтому если уполномоченным субъектом предоставления услуг являются органы государственной (исполнительной) власти и государственные учреждения, организации, предприятия, такие услуги называются государственными . Государственные органы могут делегировать их исполнение органам местного самоуправления. Услуги, предоставляемые ОМС, коммунальными предприятиями, учреждениями это муниципальные услуги .

К муниципальным услугам относятся услуги, которые «предоставляются предприятиями и организациями в порядке выполнения делегированных полномочий за счет средств местного бюджета в месте проживания человека, за обеспечение которых ОМС несут определенную ответственность» .

Муниципальная услуга является результатом деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, организаций, других субъектов хозяйствования всех форм собственности, в пределах их компетенции. Муниципальная услуга направлена на удовлетворение потребностей в реализации законных прав, потребностей и интересов физических и юридических лиц, проживающих и / или осуществляющих свою деятельность на территории соответствующего муниципального образования.

По мнению В. Тимощука муниципальные услуги это «услуги, предоставляемые органами местного самоуправления и коммунальными предприятиями, учреждениями, организациями» .

Исследователь А. Мельник, например, отмечает, что «...услуги являются одним из продуктов деятельности муниципальных образований, а их эффективное предоставление определяет миссию муниципального образования как организации. При этом услуга является особым продуктом деятельности. В отличие от производства материальных благ, где затрачиваемые ресурсы и результаты труда имеют, как правило, наглядную, физически ощутимую форму, производство услуг направлено непосредственно на человека, а результат труда не набирает в большинстве случаев формы вещей» .

И хотя термин «муниципальные» не употребляется в украинском законодательстве (Конституция Украины и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» для характеристики деятельности самоуправляющихся институтов содержат термин «коммунальные»), это понятие более удачное, поскольку охватывает не только сферу «коммунальных услуг», которые ассоциируются с услугами водо- и теплоснабжения, но и касаются таких аспектов деятельности ОМС, как рассмотрение обращений граждан, управление объектами коммунальной собственности, инфраструктуры и т.д. .

Понятие «муниципальные услуги» в данном случае указывает на локальный характер, то есть на место обитания человека, где оказываются услуги.

В законодательстве европейских стран предусмотрено несколько видов услуг, которые обязательно предоставляются ОМС, прежде всего:

• муниципального развития;
• защиты окружающей среды;
• управления жилым фондом;
• управление водными ресурсами и водообеспечением;
• содержание системы канализации, муниципальных кладбищ, местных общих дорог и мест общего пользования;
• функционирование местного общественного транспорта;
• пожарная охрана
• обеспечение общественной безопасности;
• поставка энергоносителей;
• управление образовательными учреждениями;
• услуги социального обеспечения и здравоохранения;
• защита прав меньшинств и т.д. .

К муниципальным услугам относятся: жилищно-коммунальные, транспортные (на территории поселения), бытовые, торговые, образовательные, медицинские, культурные, развлекательные и другие услуги. К ним также следует отнести и услуги по обеспечению общественного порядка, обустройства и содержания территории, обеспечение её экологического, санитарного состояния и т. п.

Заметим, что «комплексное социально-экономическое развитие» муниципального образования, означает целенаправленное изменение экономической ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг.

Использование термина «муниципальные услуги» означает, то, что они предоставляются именно ОМС. А также то, что потребители (население) получают их именно в муниципальном образовании. Перечень основных муниципальных услуг, предоставление которых должна обеспечить местная власть, перечисляется в законодательстве страны. Их потребителями являются жители, предприятия и организации города, обслуживающие потребности населения. Школам и больницам нужны тепло, вода, электроэнергия, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений и т. п.

Таким образом, муниципальные услуги населению являются производными от функций местного самоуправления и направлены на решение вопросов местного значения в интересах местного населения. Итак, результатом реализации функций местного самоуправления являются муниципальные услуги, предоставляемые ОМС членам территориальных общин. В Украине функции ОМС определены в Законе «О местном самоуправлении в Украине» (ст. 27-41), согласно его положениям исполнительные органы местных советов наделены полномочиями по обеспечению:

• социального, экономического и культурного развития общин;
• формирования местного бюджета;
• управления коммунальной собственностью;
• содержания и развития жилищно-коммунальных хозяйств;
• бытового, торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи;
• строительства;
• образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта;
• регулирования земельных отношений и охраны окружающей среды;
• социальной защиты населения;
• внешнеэкономической деятельности;
• оборонной работы;
• решения вопросов административно-территориального устройства;
• обеспечения законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан;
• награждения государственными наградами Украины .

Законом «О местном самоуправлении в Украине» также предусмотрено, что определенную часть указанных полномочий составляют делегированные, которые могут быть обеспечены за счет средств государственного бюджета.

Специфическими свойствами муниципальных услуг являются:

• необходимость бесперебойного оказания услуг;
• необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселения с целью максимального приближения к месту жительства человека;
• увеличение количества потребителей услуг не влечет за собой уменьшение их полезности для каждого;
• практическая невозможность ограничения доступа потребителей к некоторым муниципальным услугам;
• местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т. д. .

Запланированные и начатые реформы в Украине направлены на создание условий для укрепления и развития местного самоуправления, посредством: стимулирования создания объединений жизнеспособных территориальных общин; усиления их бюджетных полномочий, расширение финансовой самостоятельности; дальнейшего упорядочения основных процессов деятельности ОМС; повышения эффективности предоставления услуг населению. Все эти меры вместе призваны обеспечить ОМС необходимыми ресурсами и базой для качественного предоставления услуг населению .

Таким образом, реформа местного самоуправления начата в 2014 году в Украине, направлена на создание территориальных общин, которые имеют необходимые ресурсы (в первую очередь финансовые), достаточные для предоставления населению полноценных муниципальных услуг. В связи с проведением реформы должен быть пересмотрен имеющийся перечень, качество и объем муниципальных услуг, предоставляемых населению определенного муниципального образования. Его изменение должно зависеть от природно-климатических условий, специфики социального и демографического состава населения, имеющихся финансовых возможностей, перспектив развития и т.д. Кроме того, муниципальные образования должны получить право самостоятельно устанавливать и регулировать минимальные муниципальные социальные стандарты, которые будут определять как объемы, качество и периодичность оказания отдельно взятых муниципальных услуг, так и нормы расходов местного бюджета для предоставления этих услуг.

Библиографический список:

1. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / авт. упоряд. В. П. Тимощук. – К. : Факт, 2003. – 340 с.
2. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги – новий інститут адміністративного права // Право України. – 2001. – № 5. – С. 30-34.
3. Космідайло І.В. Державні послуги: місце в системі державного управління та їх класифікація [Електронний ресурс] // Ефективна економіка. – 2012. – № 7. – Режим доступу: http://www.economy.nayka.com.ua/?op=1&z=1250 (дата обращения 10.02.2016)
4. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / Под общ. ред. В. В. Маркина, А. В. Осташкова. – М.: Эксклибрис Пресc, 2010. – 321 с.
5. Муніципальний менеджмент: навч. посіб. / за ред. А.Ф. Мельник. – К. : Знання, 2006. – 420 с.
6. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. Российская академия наук.; Российский фонд культуры; 2-е изд., испр. и доп. – М.: АЗЪ, 1994. – 886 с.
7. Пікулькін А.В. Система державного управління: підручник для вузов. 2-е видання, перероб. і доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. – 195 с.
8. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади: розпорядження Кабінету Міністрів України: від 15 лютого 2006 р. : № 90-р // Офіц. вісн. України. – 2006. – № 7. – 126 с.
9. Публичные услуги и право: науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. – М.: Норма, 2007. – 416 с.
10. Системи управління якістю при наданні муніципальних послуг у відповідності до вимог ISO 9001:2008: існуючі практики та напрями удосконалення. Аналітичне дослідження, виконане в рамках Проекту ПРООН «Муніципальна програма врядування та сталого розвитку» http://www.minregion.gov.ua/attachments/content-attachments/1395/System_quality_PROON2012.pdf (дата обращения: 11.02.2016).
11. Скороход О.П. Надання послуг населенню органами місцевого самоврядування як пріоритет діяльності місцевої громади. Соціально-економічна та регіональна політика // Стратегічні пріоритети. – № 1. – 2010. – С. 41-46.
12. Темеши І. Місцеве самоврядування в Угорщині / І. Темеши; за заг. ред. Т. М. Хорват // Децентралізація: експерименти та реформи. – Будапешт, 2000. – 620 с.
13. Тимощук В. Адміністративні послуги: посібник / В. Тимощук; Швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні – DESPRO». – К. : ТОВ «Софія-A», 2012. – 104 с.

Рецензии:

8.04.2016, 16:27 Адибекян Оганес Александрович
Рецензия : Адибекян Оганес Александровчич. Тема статьи Андрияш В.И. в теоретическом плане познавательных неясностей не содержит. Структура органов государственной власти давно разделена на центрально-федеральный, губернский и муниципальный уровни, где на среднем уровне- республики федерации, области и края государства, иногда автономии, а внизу города, объединения сел. В то же время на ветви, где законодательные органы, президент - губернатор - мэр, министерско-исполнительные органы и суды. Приходится считать, что статья сопоставляет нижний и средний уровни управления с выяснением разделенности между ними оказания потребных населению услуг. Если «местное управление» - управление среднего ранга, если оно стоит выше муниципального, то полномочия низшему органу задаваемы в режиме делегирования. Но это дело не вольное, а в рамках действий высшего, центрального органа, даже конституции страны. Органы низшего ранга могут приписать себе все, что угодно. Но как к этому отнесется вышестоящий уровень управления, если не идти выше? На Украине спокойствия между средними и высшим уровнями управления страной пока нет. Центр желает максимума, а средний уровень желает побольше. Поэтому, пока позиции не определятся, заниматься оказанием услуг на низшем уровне будет трудно. Статья по ценности значима, ожидания и предложения автора полезны, но стоило работу сделать так, чтобы все уровни управления населением страны были учтены..